Le 26 septembre 2017, Emmanuel Macron prononçait à la Sorbonne son discours « pour une Europe souveraine, unie et démocratique » dans lequel il présentait l’Initiative européenne d’intervention (IEI). Il prenait comme objectif qu’à l’aune de 2020, l’Union européenne se serait dotée d’une force commune d’intervention, d’un budget de défense commun et d’une doctrine commune. L’année 2020 marque également le vote du budget pluriannuel de l’UE (2021-2027) et donc interroge la place accordée à la défense par ses Etats membres : une diminution des budgets alloués à la défense signifierait une hausse de la vulnérabilité et de la dépendance de l’UE vis-à-vis de certains partenaires. La France s’inscrit dans ce refus d’une vision de la défense comme variable d’ajustement. L’implication d’Emmanuel Macron sur la question de la défense européenne relève de la volonté de l’élaboration d’une culture stratégique européenne, concept dont la définition diverge selon les pays si l’on en croit les oppositions récentes entre le président français et Annegret Kramp-Karrenbauer, ministre de la Défense allemande.
Face à des menaces vives et communes, l’objectif de l’UE est d’intégrer l’initiative française aux dispositifs européens afin de repenser son autonomie stratégique, concept inscrit dans les textes européens mais qui peine à prendre de l’ampleur. L’un des enjeux réside dans le fait que la défense relève de la souveraineté des Etats membres ce qui rend difficile une action unie et cohérente de l’UE. Par des politiques communes, l’intégration européenne peut permettre de renforcer la sécurité à la fois interne et externe de l’UE et les liens avec les organisations (OTAN).
L’IEI, nouvelle initiative dans la constellation des initiatives de défense européenne :
Lancée le 25 juin 2018, l’IEI vise à favoriser l’émergence d’une culture stratégique commune par divers procédés : anticipation stratégique, scenarii d’emploi, partage des doctrines, retours d’expérience et appui aux opérations. En février 2020, une opération de sécurité maritime (EMASOH) est montée dans le golfe arabo-persique et illustre l’effectivité de l’IEI.
Il semble important de souligner que la France trouve son compte dans l’IEI. Cette initiative répond aux contraintes et défis posés aux armées françaises : manque de soutien concernant le voisinage Sud, manque de budget consacré aux missions, manque d’aide de la part de l’UE, lenteur structurelle. L’IEI permet alors de renforcer la coopération entre les Etats européens mais également de soulager les pays les plus impliqués en opérations extérieures, comme la France. C’est d’ailleurs à la France et à son chef d’état-major des armées, le général François Lecointre, qu’est revenue la charge d’organiser les premiers Military European Strategic Talks.
Au-delà de cette forte implication française, il est important de souligner que l’IEI a un véritable avantage comparatif par rapport à d’autres initiatives européennes antérieures. La Coopération structurée permanente (CSP) nécessite l’accord de la totalité des Etats membres et l’implication d’au moins neuf d’entre eux afin de lancer une opération. Ces prérequis ralentissent les potentialités d’action de l’UE. Tandis que la CSP se caractérise par une réflexion sur le long terme, par l’intégration des questions logistiques, l’IEI concentre ses efforts sur la vitesse de projection. Cela est rendu possible par une plus grande flexibilité : l’IEI n’est pas encadrée par les textes européens, ce qui permet une certaine élasticité institutionnelle.
L’IEI comme cohabitation entre autonomie stratégique étatique et autonomie stratégique européenne, prérequis d’une défense européenne commune :
Comme cela a déjà été vu dans le passé avec des initiatives comme le Northern Group, NORDEFCO ou le groupe de Visegrad, l’IEI relève d’une logique de “minilatéralisme” (R. Le Gleut, H. Conway-Mouret). Cette logique a l’avantage de ne pas nécessiter d’institutions permanentes, ce qui permet d’éviter les blocages liés au multilatéralisme. L’opération EMASOH a permis d’intégrer des forces armées des Pays-Bas et du Danemark, « deux pays plutôt otaniens qu’eurobéats en matière de défense » (N. Gros-Verheyde), prouvant ainsi l’effectivité de l’IEI en matière de défense européenne.
L’autonomie stratégique, en tant qu’auto-suffisance européenne en termes de stratégie, est vue comme une démarche et non un objectif ou une prise de vue momentanée. L’IEI s’inscrit dans cette démarche car elle déploie un mode « à la carte » de l’engagement stratégique. Dans un contexte très imprévisible, ce mode permet un engagement des forces armées plus flexible et ainsi d’éviter que le secteur de la défense ne soit qu’une simple variable d’ajustement des budgets européens. Il semble important de rappeler que l’acquisition d’une autonomie stratégique n’équivaut pas à un isolement stratégique des Etats. Il s’agit d’ “allier l’unité requise par un ambitieux projet de puissance et le polycentrisme du continent européen” (J.-S. Mongrenier), ce que permet de réaliser l’IEI.
L’IEI, facteur d’une montée en puissance de la défense européenne par la combinaison des approches :
Portée par la France, première armée européenne, cette initiative peut conduire à une montée en puissance de la défense européenne. Face à des menaces vives (acteurs géopolitiques comme la Chine, la Turquie, les Etats-Unis ou la Russie, phénomène terroriste durable), l’UE cherche à se doter d’une défense complète, à la fois sur le territoire européen et lors des déploiements en opérations extérieures. L’UE a comme ligne de mire la sortie de cette “double schizophrénie” (J. Howorth) qui l’atteint : d’une part, les États-Unis qui verraient l’UE comme un ennemi en cas de montée en puissance ; d’autre part, l’UE qui, tout en développant des capacités militaires, craint de déclencher un désengagement américain.
Néanmoins, il ne s’agit pas de caricaturer la position française comme porteuse d’une volonté de quitter l’OTAN. L’IEI est conçue par Emmanuel Macron comme une véritable capacité de coopération avec les formes armées de l’OTAN. Il s’agit alors pour l’UE de mener à la fois des actions conjointes avec l’OTAN et des actions européennes dans des zones où les Américains n’ont pas d’intérêts stratégiques. Il en va de la survie de la défense européenne que de coopérer avec l’OTAN : les forces armées européennes ne sont pas suffisamment développées pour permettre des projections simultanées dans plusieurs théâtres d’opérations. A titre d’exemple, seuls huit Etats-membres de l’UE ont des effectifs d’active de plus de 40 000.
Il paraît nécessaire de souligner que le Royaume-Uni est l’un des signataires de l’IEI. La participation britannique témoigne d’un soutien important, dans la mesure où le Royaume-Uni constitue la deuxième armée en Europe derrière la France. Le départ du Royaume-Uni de l’UE ne signifie pas l’échec d’une politique de défense mais bien la constitution d’une nouvelle méthode de défense. Par sa relation avec les Etats-Unis, le Royaume-Uni pourrait permettre un nouveau lien avec l’OTAN, dans un contexte de potentiel désengagement des forces armées américaines du territoire européen (annonce du secrétaire à la Défense américaine, Mark Esper, du départ de 12 000 soldats américains du territoire allemand).
Si une défense européenne commune est possible, sans une industrie de défense européenne il semble difficile de répondre de manière autonome aux exigences opérationnelles des forces armées européennes. Cette industrie de défense permettrait une autonomisation vis-à-vis des partenaires de l’UE. A titre d’exemple, la France dépend des Etats-Unis et des Britanniques lors des opérations extérieures pour des équipements lourds comme les hélicoptères type Chinook ou Black Hawk. Des investissements dans ces équipements permettraient de réduire la dépendance de l’UE vis-à-vis de pays extérieurs et d’augmenter l’autonomie stratégique européenne.
Si une industrie de défense existe déjà, l’étape suivante suppose de monter en puissance afin d’accompagner les projections des forces armées européennes en opérations extérieures. Cette industrie de défense, qui fait déjà ses preuves (Griffon, HK, Rafales) est d’ores et déjà soutenue par certains ministres de l’Economie européens, tel Bruno Le Maire qui milite pour une « préférence européenne » en matière d’achat d’armement. Cette préférence permettrait, dans un double mouvement, une spécialisation européenne en matière d’armement et une augmentation des budgets de défense par des ventes aux pays partenaires. On peut citer l’accord-cadre « SCAF » signé entre l’Allemagne, l’Espagne et la France en vue de remplacer, d’ici 2040, les Rafales et Eurofighters par le nouvel avion de combat européen, signe d’un renforcement progressif de l’industrie de défense européenne.
Quelles hypothèses pour l’avenir ?
Dans son discours de septembre 2017, Emmanuel Macron souhaitait le développement d’une culture stratégique commune et européenne. L’IEI participe de cette acquisition d’une culture stratégique et donc du développement d’une défense européenne commune. Du côté français, cette culture stratégique est entretenue continuellement par des partenariats et des échanges dans les écoles d’officiers françaises, par l’École de guerre, ainsi que les officiers placés dans les différents états-majors européens. Néanmoins, si l’IEI est caractérisée par une certaine élasticité institutionnelle, il semble fondamental d’intégrer l’IEI au dispositif légal de l’UE. Cette orientation peut permettre une approbation facilitée d’autres Etats membres, comme cela fut le cas avec l’Allemagne, assez réticente à l’idée d’un dispositif de défense non inscrit dans le paysage institutionnel européen.
Il s’agit de manière plus générale de constituer un discours géopolitique cohérent et commun à l’échelle de l’UE, sans quoi une défense européenne complète ne pourrait voir le jour. Cela nécessite de prendre en compte chacune des menaces perçues par les Etats membres et d’y apporter une solution, afin de ne pas conduire à un certain isolationnisme stratégique. Une des pistes évoquées suppose la rédaction d’une directive stratégique de défense qui permettrait de répondre aux menaces perçues.
Sources :
• Gros-Verheyde Nicolas, « Emasoh déclarée opérationnelle. Le Courbet sur zone. Le Zs Ms De Ruyter arrive », 31 janvier 2020. URL : https://www.bruxelles2.eu/2020/01/emasoh-declaree-operationnelle-le-courbet-sur-zone-le-zs-ms-de-rutyer-arrive/ (consulté le 22 novembre 2020).
• Howorth Jolyon, « Strategic Autonomy and EU-NATO Cooperation: A Win-Win Approach », L’Europe en Formation, 2019/2 (n° 389), p. 85-103.
• Le Gleut Ronan, Conway-Mouret Hélène, Rapport d’information « Défense européenne : le défi de l’autonomie stratégique », 3 juillet 2019. URL : http://www.senat.fr/rap/r18-626-1/r18-626-113.html (consulté le 22 novembre 2020).
• Macron Emmanuel, « Pour une Europe souveraine, unie et démocratique », discours du 26 septembre 2017. URL : https://www.elysee.fr/emmanuel-macron/2017/09/26/initiative-pour-l-europe-discours-d-emmanuel-macron-pour-une-europe-souveraine-unie-democratique (consulté le 22 novembre 2020).
• Matelly Sylvie, Simon Édouard, « Pour une stratégie industrielle européenne de défense », Revue Défense Nationale, 2020/7 (n° 832), p. 67-72.
• Maulny Jean-Pierre, « L’initiative européenne d’intervention (IEI). Le désir d’une Europe plus autonome d’Emmanuel Macron », L’Europe en Formation, 2019/2 (n° 389), p. 51-66.
• Maulny Jean-Pierre, « Vers une autonomie stratégique européenne », Revue Défense Nationale, 2019/6 (n° 821), p. 82-87.
• Mölling Christian, Major Claudia, « Why joining France’s European Intervention Initiative is the right decision for Germany », 15 juin 2018. URL : https://www.egmontinstitute.be/why-joining-frances-european-intervention-initiative-is-the-right-decision-for-germany/ (consulté le 22 novembre 2020).
• Mongrenier Jean-Sylvestre, « Du « British Exit » à l’« American Brexit » : les perspectives incertaines d’une défense européenne autonome », Hérodote, 2017/1 (n° 164), p. 179-198.
• Ministère de l’Europe et des Affaires étrangères, Political statement by the governments of Belgium, Denmark, France, Germany, Greece, Italy, the Netherlands and Portugal : « Strait of Hormuz – European Maritime Awareness in the Strait of Hormuz (EMASOH) », janvier 2020. URL : https://de.ambafrance.org/Strait-of-Hormuz-European-Maritime-Awareness-in-the-Strait-of-Hormuz-EMASOH (consulté le 22 novembre 2020).
• Parly Florence, Communiqué « Lancement de l’Initiative européenne d’intervention », 25 juin 2018. URL : https://www.defense.gouv.fr/salle-de-presse/communiques/cp-lancement-de-l-initiative-europeenne-d-intervention (consulté le 22 novembre 2020).
• Richter Friederike, « La coopération de défense en Europe, un enjeu prioritaire ? », Revue Défense Nationale, 2020/7 (n° 832), p. 115-119.
• Samama Pascal, « Bruno le Maire milite pour une « préférence européenne » en matière d’achat d’armement », 18 juin 2019. URL : https://www.bfmtv.com/economie/entreprises/industries/bruno-le-maire-milite-pour-une-preference-europeenne-en-matiere-d-achat-d-armement_AN-201906180033.html (consulté le 22 novembre 2020).
• Vie publique, « Ventes d’armes : la France se tourne vers l’Europe », 24 juin 2020. URL : https://www.vie-publique.fr/en-bref/274748-ventes-darmes-la-france-se-tourne-vers-leurope (consulté le 22 novembre 2020).
